In Nederland doet de gemeenschap nog steeds onder voor overheid en markt. Terwijl de laatsten veel lering kunnen trekken uit de gemeenschapspraktijk. We interviewden Emanuela Saporito, onderzoeker en consultant bij Labsus voor overheden, NGO’s en actieve burgers over vraagstukken van collectief bestuur. Wat kunnen we leren van haar Italiaanse praktijk, en met welke obstakels moeten we rekening houden?
Emanuela promoveerde aan de Polytechnische School van Milaan in ruimtelijke ordening en stadsontwikkeling. Participatie en gemeenschapsplanning staan centraal in haar werk, zowel in de wetenschap als in de praktijk. Een belangrijke vraag in haar werk is hoe gemeenschapsactie de stedelijke ruimte kan transformeren en aan de basis kan liggen van placemaking.
Emanuela sloot zich in 2015 aan bij Labsus, een culturele vereniging en een online platform dat verhalen verzamelt over bottom-up praktijken van stedelijke gemeenschappen in Italië. Haar voornaamste doel is het uitwerken van het concept van horizontale subsidiariteit, een principe uit de Italiaanse grondwet. Dit principe legitimeert het delen van bevoegdheid door overheid en gemeenschap om samen op te treden in het stedelijk gebied.
Horizontale subsidiariteit werd ingevoerd in 2001, maar in de daaropvolgende jaren werd het concept vooral beschouwd als ondersteuning van het proces van privatisering van openbare diensten. Een groep onderzoekers op het gebied van bestuursrecht betwistte deze interpretatie met het argument dat het bij horizontale subsidiariteit moet gaan om het stimuleren van burgers om in het algemeen belang te handelen, waarbij zij op hetzelfde niveau bijdragen als de overheid. Het moet niet opnieuw gaan om het delegeren en privatiseren van overheidsoptreden, maar om samenwerking. Deze interpretatie sluit nauw aan bij Emanuela’s definitie van gemeenschapskracht:
“In mijn werk is het concept van de urban commons het uitgangspunt. In die zin gaat het niet om het perspectief en de doelstellingen van de overheid, maar om de visie en de behoeften van de gemeenschap. Wanneer de gemeenschap actie onderneemt door een deel van de openbare ruimte, zoals een park, te vernieuwen, bevordert dat een proces van toe-eigening. De gemeenschap erkent wat belangrijk is en wat niet. Het gaat erom dat zij hun deel van de macht pakken. En daar hebben ze recht op, want er is het principe van horizontale subsidiariteit in de Italiaanse grondwet dat dit gebruik van macht door burgers om te handelen in het algemeen belang mogelijk maakt. Ik denk dat dit leidt tot een verschuiving in de interpretatie van de relatie tussen burgers en overheid, het is een andere manier om burgerschap te benaderen. Mijn recht om burger te zijn komt dus niet alleen tot uitdrukking in mijn vermogen om te stemmen, het heeft ook een zeer praktische dimensie in het uitoefenen van macht om in het algemeen belang te handelen.”
Gemeenschapskracht in de praktijk
Een concreet voorbeeld van burgers die het principe van horizontale subsidiariteit toepassen, is te vinden in de Italiaanse stad Bologna. Dit voorbeeld betreft een groep bewoners in een volkswijk, zij zagen een oud buurthuis in verval raken. De bewoners verenigden zich om het gebouw te redden en benadrukten het belang van het gebouw voor de buurt. Het had het potentieel om een nieuw cultureel en maatschappelijk gemeenschapscentrum te worden. Het verschil tussen dit proces en hoe dit gewoonlijk verloopt, is dat de gemeenschap het heft in eigen handen nam. Ze begonnen met de renovatie van het gebouw en riepen de hulp in van architecten uit de omgeving. De gemeente bood hen vervolgens het gebouw gratis aan en betaalde de vaste lasten. Samenwerking stond centraal in dit proces.
“Het is echt een paradigmatische verschuiving van een concurrerende aanpak naar een coöperatieve aanpak”, aldus Emanuela. “Het gaat dus niet om ‘ik heb geld en ik maak een aanbesteding om bijvoorbeeld de gezondheidszorg weer over te dragen aan een particuliere organisatie’, maar veel meer om ‘we ontwerpen samen de gezondheidszorg om publieke middelen te combineren met particuliere en gemeenschapsinitiatieven’.”
De uitdagingen aangaan
Hoewel dit buurthuis in Bologna een goed voorbeeld is van het potentieel van het principe van horizontale subsidiariteit, verlopen processen als deze niet altijd zo. In zekere zin gaat dit principe over machtsdeling tussen overheid en burgers en niet alle partijen zijn blij met dit idee. Emanuela zegt dat lokale overheden in het algemeen drie mogelijke reacties op dit principe hebben.
- Sommigen begrijpen het electorale succes die machtsdeling kan opleveren, dus nemen ze het principe over, maar voorzien de gevolgen niet. Wanneer duidelijk wordt wat horizontale subsidiariteit eigenlijk inhoudt, proberen ze de toepassing ervan te vermijden.
- Een andere reactie kan zijn dat ze het principe veel gebruiken, omdat de stad de bijdrage van de burgers echt nodig heeft en haar bestuursstijl wil veranderen.
- Er zijn tussenliggende gevallen, waarin gemeenten het principe op experimentele wijze gebruiken. Daaruit blijkt dat er nog uitdagingen moeten worden overwonnen als we willen dat dit principe een gangbare praktijk wordt.
Labsus als organisatie ondervindt ook obstakels. De organisatie werkt op twee niveaus. Enerzijds doen de medewerkers onderzoek, produceren kennis en bieden opleidingen aan. Anderzijds spelen ze een zeer praktische rol. Dat doen ze door burgergroepen te begeleiden bij het opstellen van samenwerkingspacten en het faciliteren van co-design processen. Emanuela gaat in op de uitdagingen van deze dubbele rol:
“Het moeilijkste is dat we twee verschillende petten dragen. Eén binnen de gemeente, en één daarbuiten. Soms willen mensen dat je een kant kiest, maar omdat het een samenwerkingspraktijk is, kunnen we geen kant kiezen. Het is belangrijk voor ons om in dit gedeelde kader te blijven.”
Daarnaast zou de “derde sector”, zoals verenigingen en NGO’s, een zeer belangrijke rol kunnen spelen. Velen zijn echter niet overtuigd van het principe van horizontale subsidiariteit en vrezen dat zij een deel van hun macht zouden kunnen verliezen. Hier ligt een andere uitdaging voor Labsus, namelijk proberen hen te doen inzien dat dit een andere manier is om hun publieke rol op te vatten. “Ze kunnen werken aan het bepleiten van dit soort ruimte voor informele participatie”, aldus Emanuela.
Naast het voortzetten van hun belangrijke werk, hebben de mensen achter Labsus een handleiding geschreven, genaamd “Horizontale Subsidiariteit in de Europese Unie”. Met de vraag: “is het vandaag mogelijk, uitgaande van de Italiaanse ervaring, de macht van de machtelozen om te zetten in de macht van actieve burgers die in subsidiariteit een instrument vinden voor directe deelname aan democratische actie? En kan het Italiaanse model van gedeeld bestuur een goed precedent vormen dat in de rest van de Europese Unie kan worden uitgevoerd en nagevolgd?”
Hopelijk kunnen wij, in Nederland, leren van deze inspirerende Italiaanse praktijk, en samen werken aan het heroveren van de openbare ruimte. In de eerste plaats en bovenal als burgers.
Auteur: Naomi Rommens
Bright_Documento_ENG